De verkenner, de informateur, de formateur: een korte uiteenzetting van de spelers in het formatieproces

Door: Bastiaen Huijnen en Ward Looije, 17 april 2021.

Iedere maand schrijven twee medewerkers van Acta Rechtshulp een blog over een actueel onderwerp. De eerste blog is geschreven door Bastiaen en Ward en gaat over het formatieproces. Lees hieronder hun eerste bijdrage.

Donderdag 25 maart 2021 ontstond er een crisis in het formatieproces. Verkenner Kajsa Ollongren liet per ongeluk een deel van haar aantekeningen zien, waar een gevoelige tekst in opgenomen was. Het ging om de woorden: ‘positie Omtzigt, functie elders’. Veel kamerleden reageerden met verbazing en ontsteltenis. Ollongren en haar medeformateur Annemarie Jorritsma zouden zich helemaal niet bezig moeten houden met de positie van kamerlid Pieter Omtzigt. Wat er toen gebeurde heeft onze interesse gewekt om dit stukje te schrijven. Een ruime meerderheid van de Tweede Kamer wilden dat de verkenners zich zouden verantwoorden naar de Tweede Kamer toe. Premier Rutte gaf desondanks aan dat dit niet plaats zou vinden. Staatsrechtelijk gezien had de verkenner geen plicht om zich te verantwoorden. Dit is opvallend, hoe kan iemand die een belangrijke functie heeft binnen de regeringsvorming niet dwingend democratisch gecontroleerd worden? In het licht van dit debacle hebben wij deze korte tekst geschreven over de staatsrechtelijke positie van partijen die het formatieproces in goede banen proberen te lijden.

Sinds 2012 is de Tweede Kamer – en niet meer het staatshoofd – bevoegd tot het aanwijzen van een kabinetsformateur of -informateur. Het doel van deze aanpassing is kraakhelder, namelijk het transparanter en democratischer maken van de kabinetsformatie. Maar waar de benoeming van de (in)formateur duidelijk is, is de rest van de regelgeving omtrent dit stuk staatsrecht onduidelijk. Regels over de procedure voor de kabinetsformatie zijn namelijk niet in onze Grondwet opgenomen. Dit betekent dan ook dat de procedure hoofdzakelijk is gebaseerd op ongeschreven staatsrecht en gewoontes.

Nu zullen we kort ingaan op de assisterende partijen binnen het formatieproces. De verkenner kijkt grofweg welke coalitiemogelijkheden er op tafel liggen en levert vervolgens de meest plausibele mogelijkheid. Vervolgens zal de informateur een concrete coalitie moeten creëren aan de hand van het advies van de verkenner. De Tweede Kamer heeft als taak om de informateur van voldoende informatie te voorzien, zodat de aan de informateur meegegeven opdracht zo goed mogelijk kan worden uitgevoerd. Op basis van de bevindingen van de verkenner – in een voorgaand stadium – zal de informateur onderzoek moeten doen naar de door de verkenner aangedragen coalitie. Het is aan de informateur om de onderhandelingen tussen de betrokken fracties zo goed mogelijk te begeleiden. Wanneer deze onderhandelingen met succes zijn afgerond, zal dit op den duur leiden tot een regeerakkoord.

Op het moment dat het regeerakkoord rond is, neemt de formateur het stokje over van de informateur. Vrijwel altijd is het de beoogde minister-president die de taak van formateur voor zijn of haar rekening neemt. Wanneer het regeerakkoord eenmaal is opgesteld, is het de vraag welke Tweede Kamer-partij een minister of staatssecretaris zal leveren en voor welke portefeuille. De verantwoordelijkheid voor de portefeuilleverdeling ligt in handen van de formateur. Vervolgens zal worden gezocht naar geschikte kandidaat-bewindslieden. Indien de partijen het niet met elkaar eens worden wie dit moeten worden, kan een kabinetsformatie alsnog falen. Wanneer de kabinetsformatie wel slaagt, dan zal de formateur zowel de regeringsverklaring voorlezen in de Tweede Kamer als verslag doen over zijn haar aandeel in de formatie. De kabinetsformatie is hiermee ten einde.  

De verkenner, de informateur en de formateur zijn aan geen enkele partij, buiten de koning, verantwoording schuldig. De Tweede Kamer heeft middels art. 139b van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer de mogelijkheid om het verzoek te doen bij de (in)formateur om inlichtingen te verschaffen. Dit reglement verschaft geen verplichting verschaft aan de (in)formateur om daadwerkelijk inlichtingen te geven. Het reglement geldt namelijk alleen voor leden van de Tweede Kamer. Van een inlichtingenplicht zoals die in art. 68 van de Grondwet is opgenomen is dus duidelijk geen sprake. Dit gegeven is niet onomstreden, wetende dat deze assisterende partijen veel invloed kunnen uitoefenen op de kabinetsvorming. Daardoor zijn er verschillende voorstellen gedaan om dit gebrek aan democratische controle om te heffen. Een verantwoordingsplicht aan de Tweede Kamer leek een oplossing. Desalniettemin zijn deze initiatieven niet uitgegroeid tot geldend recht.

De affaire omtrent Ollongren en de daaruit voortkomende ophef heeft aangetoond hoe relevant de  assisterende partijen binnen de kabinetsformatie zijn. Het is ook interessant om te zien hoe het staatsrecht, of juist het gebrek aan staatsrecht, erg belangrijk is binnen deze formatie.

In deze tekst is hun rol kort uiteengezet en zijn we ingegaan op hun staatsrechtelijke positie.